Из этого рассказа вы не узнаете, как два часа депутаты Псковской гордумы перекрикивали друг друга при обсуждении проекта бюджета областного центра на 2019 год, как единоросс Денис Иванов и эсер Олег Брячак в «словесном мордобое» отстаивали предложения о порядке политических выступлений на сессиях и как сохранить спокойствие в атмосфере царящего балагана. Но вы узнаете, как Псковская городская Дума бездарно и безуспешно пыталась выразить своё официальное мнение по вопросу о возврате прямых выборов глав Пскова и Великих Лук.
«Давайте в другой раз»
«Попытка» органа выразить мнение №1. В начале сентября Лев Шлосберг, как и предусмотрено процедурой, перед внесением своей законодательной инициативы в Псковское областное Собрание депутатов известил об этом всех заинтересованных лиц: глав Пскова и Великих Лук, депутатов обеих городских дум. Но в итоге законопроект был рассмотрен и отклонён депутатами регионального парламента (уже в третий раз) 25 октября без какого-либо комментария со стороны гордумы.
«Попытка» органа выразить мнение №2. Не прошло и месяца, как 22 ноября на заседании комитета по правовым вопросам и развитию местного самоуправления депутаты Псковской городской думы решили таки уже постфактум ознакомиться с законопроектом. В зале присутствовал и его автор, который объяснял, почему необходимо вернуть прямые выборы глав Пскова и Великих Лук. Более получаса стороны обменивались мнениями, но в итоге по предложению главы областного центра Ивана Цецерского было решено перенести обсуждение на совместное заседание всех комитетов гордумы.
«Попытка» органа выразить мнение №3. Казалось, что 28 ноября вместе сошлись не только политики, но даже звёзды – как символ, что гордума наконец-то выразит мнение. Спустя два часа оказалось, что сходиться небесные светила не собирались, так же как и гордума выражать своё мнение.
«Не прихоть, а конституционная обязанность»
Начал выступление Лев Шлосберг с напоминания, что у Псковской городской Думы есть основания обсудить законодательную инициативу и после её отклонения 25 октября, так как он собирается внести её на рассмотрение в региональный парламент и в чётвёртый раз: «В соответствии с решением Конституционного суда РФ мнения представительных органов и глав муниципальных образований должно быть высказано и может учитываться при рассмотрении такого рода законопроектов».
Напомним, что с 2014 года региональным законодательным собраниям было предоставлено право самим определять форму избрания глав муниципальных образований на территории своего региона.
Далее Шлосберг отметил, что в 2014 году администрация области «руками» депутатов Псковского областного Собрания решила, что главы всех муниципальных районов будут избираться на прямых выборах, а главы городских округов – из числа депутатов представительных органов, при этом главы администраций назначались по контракту.
Политик напомнил городским депутатам-ветеранам, которые помнят, как в 2005 году отменялись выборы мэров Пскова и Великих Лук: «Это был серьёзнейший ультимативный конфликт между губернатором Михаилом Кузнецовым и мэрами двух городов Михаилом Хороненом и Лидией Голубевой. Это был конфликт о полномочиях, о бюджете, это была политическая борьба. Тогда выборы губернатора проходили без фильтра, и любой глава города мог пойти на эти выборы и стать серьёзным противником. С тех пор произошли существенные изменения в законодательстве и существенные политические перемены».
По мнению Шлосберга, в 2014 году, разрешая вопрос о форме избрания глав муниципальных образований, областной закон не уравнял в правах избирателей всех муниципалитетов Псковской области. В итоге избиратели Пскова (их порядка 170 тысяч) выбирают президента, губернатора, депутатов Госдумы, областного Собрания и даже самой гордумы, но «не созрели» до избрания главы города: «Ситуация понятна, Псков и Великие Луки – это политически сложные территории. Совершенно очевидно, что выборы здесь, если они будут возвращены, станут конкурентными, как уже стали такими во многих районах Псковской области».
Затем Шлосберг в трёх «принципиально важных» позициях объяснил, почему прямые выборы необходимо вернуть.
Во-первых, по его мнению, в субъекте РФ форма избрания глав муниципальных образований должна быть единообразной, права избирателей должны быть равны, жители Пскова и Великих Лук в состоянии сами выбрать главу муниципалитета (по данным соцопросов, от 93% до 96% жителей городов выступают за возврат прямых выборов).
Во-вторых, анализ ситуации в субъектах РФ показывает, что двуглавая система (глава города избирается из числа депутатов, а глава администрации назначается по контракту) показывает существенно меньшую зависимость исполнительной власти от избирателей, поскольку глава администрации и подчинённые ему лица зависят исключительно от представительного органа и прямой связи между избирателями и администрацией не существует.
В-третьих, опыт показывает, когда глава администрации избирается на прямых выборах и зависит от избирателей, это приводит к существенно большей открытости власти перед обществом.
«Этих аргументов, на мой взгляд, достаточно чтобы поставить вопрос на повестку дня. Ответственность руководителей исполнительной власти в муниципальном образовании перед избирателями должна быть прямая и непосредственная», – подытожил Шлосберг.
Политик добавил, что, несмотря на то, что 25 октября законопроект уже был рассмотрен региональным парламентом, мнение городской Думы будет иметь значение при следующем его рассмотрении, в первом полугодии 2019 года: «Вы можете высказать мнение в любой форме. Это может быть как решение сессии, так и совместное решение комитетов. Вы самостоятельно определяете форму выражения вашей позиции, а Иван Николаевич [Цецерский], как действующий глава муниципального образования, определяет свою позицию единолично».
Сколько депутатов, столько и мнений?
«Уважаемые депутаты, готов ответить на ваши вопросы», – на этой фразе Лев Шлосберг завершил своё выступление и одновременно обозначил начало дискуссии. Обсуждение явило не только палитру мнений и разницу глубины погруженности в предмет «спора», но и общую атмосферу заседания – атмосферу бессмысленности. Чтобы сохранить и лучше передать её, далее текст приводится по ролям главных действующих лиц.
Денис Иванов, единоросс (далее Иванов): Уважаемые коллеги, просто предлагаю принять данное обращение к сведению, проголосовать и перейти к заседанию фракции.
Лев Шлосберг, автор законопроекта (далее Шлосберг): Это не обращение и не просьба. В соответствии с постановлением Конституционного суда у вас есть и право, и обязанность высказать свою позицию по законодательной инициативе. То есть я обратился с письмом не с просьбой поговорить, чтобы вы здесь его обсудили. Представительному органу города Пскова предоставлено право высказать своё мотивированное мнение по данному вопросу, форма и содержание этого мнения определяются вами.
Иванов: В законопроекте написано «О внесении изменений в отдельные законодательные акты…», а на каком основании мы можем вторгаться в юрисдикцию регионального парламента?
Шлосберг: Отвечаю в третий раз: в соответствии с постановлением Конституционного суда, при внесении изменений в законодательные акты субъектов РФ по вопросам, затрагивающим права представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, запрос мнения главы представительного органа муниципального образования является обязательным.
Иван Цецерский, глава города Пскова (далее Цецерский) Шлосбергу: Я хотел предложить альтернативность в законодательном порядке. Для городской власти навязывать модель не очень корректно – как прямые выборы, так и появление главы муниципального образования по конкурсу. Поэтому не считаете ли вы всё-таки более правильным предложить законодательному собранию Псковской области две модели для голосования?
Шлосберг: Я приветствую ситуацию, когда представительный орган муниципального образования самостоятельно выбирает форму избрания главы муниципального образования, такое согласно законодательству возможно.
В Псковской области в соответствии с законом, принятым 29 ноября 2014 года, для 24 муниципальных образований форма избрания главы муниципального образования как главы администрации муниципального образования как применяемая повсеместно определена директивным путём.
Мой законопроект предлагает уравнять ситуацию для всех муниципалитетов Псковской области с тем, чтобы уравнять права избирателей. Я не готов сейчас предлагать областному Собранию пересматривать концепцию этого законопроекта. В данной ситуации меняется не концепция, а правоприменение.
Григорий Стороненков, единорос (далее Стороненков): Эта модель имеет как свои положительные, так и отрицательные стороны. Практически у нас тогда возникнет спор, кто у нас более легитимный – глава города либо выбранные депутаты. Это конфликт, который был при Хоронене.
Шлосберг: Там был конфликт амбиций, а не конфликт полномочий. Полномочия разделены, легитимность избранного на прямых выборах главы администрации и представительного органа является равной, так как их полномочия определены в законе №131 и также прописываются в уставе города Пскова. Принятие этого законопроекта потребует внесения изменений в уставы Пскова и Великих Лук.
С точки зрения формального разделения полномочий, функций и компетенций всё отлажено абсолютно. То, что во главе города может появиться политически значимая фигура, это действительно так. Прямые выборы делают представителя администрации города политическим лицом, но, собственно говоря, с какой стати ему им не быть? Почему он есть в Усвятском районе и почему ему не быть в городе Пскове?
Несколько депутатов: Но если принять закон, то гордума останется без главы.
Шлосберг: Никто не останется без главы. Действующие созывы депутатов работают как сейчас, а на выборах в 2022 году Псковская и Великолукская городские думы избираются уже под новые полномочия, и также избирается глава администрации на прямых выборах. Отсутствие или вакуум власти абсолютно невозможны.
Любовь Николаева, единоросс: Просто мы это всё уже проходили. Всё новое – это хорошо забытое старое, и те конфликты, которые нам удалось пережить от прежней системы… Вы понимаете, у нас сейчас конфликтов нет, но они могут вернуться, противостояние личностей неизбежно.
Шлосберг: В других субъектах Федерации этот процесс идёт нормально.
Артур Гайдук, «яблочник»: Вариант передачи полномочий от области городу по выбору варианта избрания главы муниципалитета вообще возможен или нет?
Шлосберг: Вариант, при котором представительному органу делегируется право определения структуры органов местного самоуправления, возможен юридически, федеральный закон это позволяет. Но идти на такое действие главы субъектов не хотят. Они используют полномочия законодательных собраний для определения формы избрания глав муниципалитетов, начиная с 2014 года. Вы можете такую законодательную инициативу выдвинуть решением сессии городской Думы и представить её в Псковское областное собрание депутатов.
Цецерский: То есть мы не можем определить ни форму, ни наименование?
Шлосберг: Не можете, но саму законодательную инициативу выдвинуть можете, чтобы это было делегировано вам. В любом случае, это приведёт к изменению областных законов как минимум по наименованиям муниципальных должностей, и должностей муниципальной службы, и это всё будет решаться в областном Собрании.
Стороненков: Вы не боитесь, что введут очередной фильтр для мэров и у нас отнимут то народовластие, которое у нас в какой-то степени сейчас существует? Мы по сути представляем интересы наших избирателей и выбираем сити-менеджера, чтобы он тоже представлял их интересы, и смотрим за тем, чтобы это реализовывалось. Там же будет прямой конфликт между одной личностью, которая выбрана прямым голосованием, и тем количеством депутатов, которые также представляют этих людей?
Шлосберг: Все представляют интересы граждан, но у каждого свои полномочия. Конфликт личностей в законодательстве не заложен. Конфликт личностей есть и сегодня, только вы его не всегда видите.
Стороненков: Но если конфликт есть, то он сейчас подавляется.
Шлосберг: Это не вопрос подавления конфликтов – это вопрос усиления влияния избирателей на органы исполнительной власти города.
Елена Маницкая, коммунист: Я могу очень долго это обсуждать, но скажите, что вы конкретно хотите от нас: чтобы мы поддержали эту инициативу «О внесении изменений…» или отказали, выразили мнение? Естественно, кто-то скажет, что поддерживает, а другие нет, единообразия не будет.
Шлосберг: Процедура является следующей. Вы коллегиальный орган, обращение направлено в Псковскую городскую Думу, вы имеете право определить форму изъявления вашего мнения и проголосовать либо в поддержку, либо против поддержки данного законопроекта, обосновав свою позицию. Вы даже можете сделать это не сегодня, у вас ещё примерно пять месяцев до следующего внесения.
Григорий Турчин, председательствующий на заседании (далее Турчин): С учётом поступившего предложения есть решение комитетов принять обращение Льва Марковича к сведению и рекомендовать главе города не включать его в повестку очередной сессии.
Шлосберг: Тогда вопрос: как будет выражена позиция?
Турчин: Позицию каждый свою выразит, принять к сведению.
Шлосберг: Я должен передать председателю областного Собрания подписанную позицию представительного органа города Пскова и главы города Пскова. Хочу сказать, что Великие Луки поняли это правильно, и я получил письменную позицию.
Турчин: В следующий раз напишите обращение, чтобы все проголосовали на сессии «за» или «против», а сейчас у вас написано лишь «прошу высказать ваше мнение по данному законопроекту».
Шлосберг: В соответствии с постановлением Конституционного суда вы выражаете ваше мнение по отношению к законопроекту. Форму выражения мнения вы определяете сами. Если вы не можете этого сделать сейчас, тогда вы должны письменно ответить, и этот ответ должен быть подписан…
Кто-то из депутатов: Тогда надо голосовать, кто «за», кто «против», чтобы вам могли письменно ответить.
Турчин: Было предложение высказать мнение… Больше предложений нет?
Стороненков: Скажите, а мы по результатам комитета должны высказать своё мнение, либо комитет может рекомендовать рассмотреть, сформировать позицию и тогда мы рассмотрим? О чём мы сейчас будем голосовать?
Турчин: О том, чтобы принять к сведению.
Стороненков: Я предлагаю поручить юридическому отделу…
Один из депутатов: Есть предложение ещё одно. Лев Маркович подал хорошую идею прийти к этому вопросу через пять месяцев после того, как снова пойдет на рассмотрение в областное Собрание. Тогда и приходить, высказывать свою позицию письменно либо через сессию. Сейчас мы будем долго сидеть и обсуждать.
Турчин: Кто за то, чтобы принять предложение к сведению?
Иванов: Единогласно, я счетчик.
Депутаты шумно встают со своих мест.
Финита ля комедия
Псковская городская Дума в очередной раз не смогла выразить официальное мнение по вопросу о возврате прямых выборов глав Пскова и Великих Лук. Но где же тот камень преткновения или высшие силы, которые мешают ей это сделать?
Оказывается, что одного права для выражения своей позиции недостаточно, а чтобы высказать своё мнение, Думе как минимум получить дозволение вышестоящих инстанций. Вывод: дозволения либо нет, либо гордума его не видит. Так или иначе, то у неё ещё будет шанс на самовыражение.
Очередная часть сказки заканчивается, но сама она продолжается. Впереди четвертое внесение Львом Шлосбергом законопроекта о возврате прямых выборов глав двух областных столиц, и очередная попытка добиться официального мнения от Псковской городской Думы, в общем, очередной виток политического разброда с пока предсказуемым результатом.
Но, возможно, эта сказка когда-нибудь закончится и на счастливой ноте: тогда, когда в Пскове появится орган власти не только с правом, но и с желанием выразить собственное мнение.
Иван ЖУРАВКОВ.
